作者：陳龍（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出了科學(xué)判斷，提出積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn)。做好明年經(jīng)濟(jì)工作，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署，優(yōu)化積極的財(cái)政政策，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

　　充分認(rèn)識(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得的成績(jī)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新變化新矛盾

　　今年以來，我國(guó)加強(qiáng)宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，著力擴(kuò)大內(nèi)需，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，克服種種困難，成績(jī)斐然，來之不易，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，新動(dòng)能體量不斷提升，高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn)。同時(shí)，也要看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新變化和新矛盾。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多。在這些新變化新矛盾中，尤其要注意由于內(nèi)需不足而引發(fā)的質(zhì)的有效提升與量的合理增長(zhǎng)相對(duì)不足不協(xié)調(diào)的趨勢(shì)和矛盾。

　　一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)的提升取得了很大成效，與創(chuàng)新動(dòng)能、高技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。例如，今年1—10月份，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資同比增長(zhǎng)11.1%，高于全部固定資產(chǎn)投資增速8.2個(gè)百分點(diǎn)；10月份，規(guī)模以上航空航天器及設(shè)備制造業(yè)增加值同比增長(zhǎng)12.3%，規(guī)模以上智能車載設(shè)備制造、智能無(wú)人飛行器制造行業(yè)增加值分別增長(zhǎng)89.2%和53.2%。另一方面，其他一些產(chǎn)業(yè)以及與民生相關(guān)的行業(yè)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，并且伴隨著就業(yè)壓力大、消費(fèi)不振、地方財(cái)政困難以及相關(guān)領(lǐng)域部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)難度大等問題。這些現(xiàn)象和問題，主要是由于需求不足和量的增長(zhǎng)不足引起的，從而出現(xiàn)了發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)冷熱分化。

　　我們看到，經(jīng)濟(jì)回升向好、長(zhǎng)期向好的基本趨勢(shì)沒有改變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力仍然較大。完成中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議制定的任務(wù)和目標(biāo)，解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)實(shí)問題，需要高度警惕內(nèi)需不足引發(fā)的量與質(zhì)不協(xié)調(diào)趨勢(shì)的演化，防止增長(zhǎng)不足引發(fā)經(jīng)濟(jì)螺旋式收縮。因此，我們必須高度重視增長(zhǎng)的速度問題，警惕增長(zhǎng)不足現(xiàn)象，促使經(jīng)濟(jì)保持在合理增長(zhǎng)水平。把握好發(fā)展的動(dòng)態(tài)不均衡到動(dòng)態(tài)均衡的演進(jìn)過程，先立后破，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，這對(duì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，成為當(dāng)前我們經(jīng)濟(jì)工作的緊要任務(wù)。

　　積極財(cái)政政策的主要任務(wù)及基本要求

　　依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新變化新矛盾，未來積極財(cái)政政策的主要任務(wù)是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，需要把握好“適度加力”和“提質(zhì)增效”兩個(gè)基本要求。

　　“適度加力”，即財(cái)政政策的力度要合適。力度太小，則影響財(cái)政政策的效果，對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好支撐不夠；力度太大，則超過經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)的需要和財(cái)政的承受能力，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。積極的財(cái)政政策適度加力，需要把握好兩點(diǎn)。

　　其一，財(cái)政政策的力度要與增長(zhǎng)的潛力和現(xiàn)實(shí)需要以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)模相匹配。確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和財(cái)政政策力度，通常以潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平為依據(jù)。過去三年我國(guó)遭受疫情嚴(yán)重沖擊，這一時(shí)間段的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)明顯低于正常的歷史趨勢(shì)線。當(dāng)前就業(yè)壓力大，一方面體現(xiàn)出現(xiàn)在的增長(zhǎng)水平是不充分的，另一方面意味著我國(guó)具有提升增速的人力資源空間。今年新增就業(yè)的目標(biāo)任務(wù)是1200萬(wàn)人左右，2024年的壓力只增不減，高校畢業(yè)生人數(shù)預(yù)計(jì)將達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1187萬(wàn)人，解決新增就業(yè)仍需提高經(jīng)濟(jì)增速。財(cái)政政策的力度，要與這一潛在增長(zhǎng)水平相匹配，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。

　　其二，財(cái)政政策的力度與財(cái)政承受能力相適應(yīng)。雖然綜合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、債?wù)資金使用、融資成本及流動(dòng)性、財(cái)政承受及償付能力、政府資產(chǎn)資源狀況等分析，我國(guó)財(cái)政赤字和政府債務(wù)總體安全，可以為加大財(cái)政政策力度提供一定的空間，但在財(cái)政收支矛盾突出、一些地方債務(wù)存在流動(dòng)性和兌付風(fēng)險(xiǎn)的情況下，實(shí)施積極的財(cái)政政策，需要考慮財(cái)政的承受能力，要在優(yōu)化政策工具和方式上下功夫，減輕財(cái)政壓力，防止引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“提質(zhì)增效”，即用好財(cái)政政策空間，提升財(cái)政政策效率，以較小的政策成本取得盡可能大的調(diào)控成效。為此，主要做好兩個(gè)方面：一是優(yōu)化財(cái)政政策的作用方向，用好財(cái)政政策空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，增強(qiáng)中長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)能。圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，以及擴(kuò)大需求、形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)等目標(biāo)，選擇合理的政策方向和方式。二是根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，通過優(yōu)化組合政策工具，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政資源使用效率和財(cái)政支持高質(zhì)量發(fā)展的能力。例如，隨著大規(guī)模專項(xiàng)債的發(fā)行，地方優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不斷減少，需要基于全國(guó)層面加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合考慮融資成本、國(guó)家整體規(guī)劃和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)等要求，調(diào)整投資方式和政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和未來潛力。

　　下一階段積極財(cái)政政策的重心

　　激發(fā)我國(guó)增長(zhǎng)潛力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)，需要維持合理充沛的總需求，加強(qiáng)投資動(dòng)態(tài)管理，完善財(cái)政投融資方式和結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，改善社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，以公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的著力點(diǎn)，消除制約消費(fèi)需求的深層因素，以激發(fā)有潛能的消費(fèi)，擴(kuò)大有效益的投資，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

　　其一，以進(jìn)促穩(wěn)，加強(qiáng)投資規(guī)劃和動(dòng)態(tài)管理，維持合理充沛的總需求，支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。一是立足于黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，著眼未來我國(guó)二三十年的發(fā)展，做好短期和中長(zhǎng)期基建投資規(guī)劃，使每年廣義財(cái)政支持的基建投資規(guī)模名義增速保持在8%—9%的水平。二是通過政策引導(dǎo)和支持，激勵(lì)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，引導(dǎo)實(shí)體產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)加大技術(shù)改造和創(chuàng)新投資，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力。三是在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需關(guān)系發(fā)生深刻變化的背景下，應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行和商品房建設(shè)等情況，合理確定政府主導(dǎo)的公租房等建設(shè)投資規(guī)模，彌補(bǔ)由于房地產(chǎn)市場(chǎng)投資拖累引起的需求不足。

　　其二，完善財(cái)政投融資的方式和結(jié)構(gòu)，調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少財(cái)政壓力，解決長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的預(yù)期和動(dòng)力問題。在滿足地方基建基本需求的條件下，建立以中央為主導(dǎo)的投資模式，增加中央重大基建項(xiàng)目，逐步動(dòng)態(tài)降低地方投資占比。在廣義財(cái)政投融資重大基建項(xiàng)目的資金來源上，予以有序分類安排，對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流回報(bào)的公益類及國(guó)土治理、水利、農(nóng)村污水治理及水循環(huán)等重大項(xiàng)目安排國(guó)債資金解決；對(duì)于有現(xiàn)金流回報(bào)但周期較長(zhǎng)的重點(diǎn)基建投資項(xiàng)目（包括工業(yè)固定資產(chǎn)投資中的部分電力、天然氣、能源、水處理及供應(yīng)項(xiàng)目和部分交通運(yùn)輸基建項(xiàng)目），其20%的項(xiàng)目資本金，由項(xiàng)目承接主體負(fù)責(zé)其中的10%，另外一半資本金由政策性銀行等廣義財(cái)政資金解決，財(cái)政資金給予貼息和增信支持；對(duì)于現(xiàn)金流回報(bào)充沛的基建投資項(xiàng)目，鼓勵(lì)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)主體通過市場(chǎng)化方式籌措資金。這樣既不會(huì)過度增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能解決長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的預(yù)期和動(dòng)力問題。與優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)合起來，適度提升中央債務(wù)占比，控制地方債尤其是專項(xiàng)債的增量規(guī)模。

　　其三，綜合施策，以公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的著力點(diǎn)，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)。在培育壯大新型消費(fèi)、穩(wěn)定和擴(kuò)大傳統(tǒng)消費(fèi)的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)消費(fèi)和投資相互促進(jìn)，尤其是公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，對(duì)于改善消費(fèi)環(huán)境、解決消費(fèi)堵點(diǎn)、帶動(dòng)個(gè)人的消費(fèi)，具有重要作用。為此，通過增加公共服務(wù)保障性住房和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，解決好住房、養(yǎng)老、育兒、醫(yī)療等制約消費(fèi)需求的主要因素，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)。同時(shí)，健全社會(huì)保障制度，擴(kuò)大社保覆蓋面，逐步提升保障水平，增強(qiáng)居民的消費(fèi)意愿和能力。

　　其四，加強(qiáng)政策和工具配合，把握好政策調(diào)整節(jié)奏。根據(jù)宏觀形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的變化，尤其是根據(jù)就業(yè)狀況、實(shí)際增長(zhǎng)率與潛在增長(zhǎng)水平的差距以及總需求的變化，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，靈活使用相關(guān)工具，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。把握好政策調(diào)整節(jié)奏，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尚未達(dá)到潛在增長(zhǎng)水平或內(nèi)生動(dòng)力尚未完全恢復(fù)之前，不應(yīng)過早采取收縮性政策，避免打斷經(jīng)濟(jì)恢復(fù)向好趨勢(shì)。

　　[ 責(zé)編：徐倩陽(yáng)]