慈善法修改背后： 互助籌款平臺(tái)亂象頻出后 慈善組織和個(gè)人求助監(jiān)管應(yīng)向何方？

　　慈善法修改本周將再次審議。12月22日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人記者會(huì)透露，修改決定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規(guī)定、明確個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)需經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部門指定等。

　　慈善法自2016年實(shí)施6年多后便迎來(lái)修改流程，不過在10月第二次審議時(shí)“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與近年慈善行業(yè)內(nèi)發(fā)生的社會(huì)爭(zhēng)議事件有關(guān)，如借互聯(lián)網(wǎng)爆發(fā)的水滴籌、輕松籌等個(gè)人互助籌款平臺(tái)亂象，以及一連串的基金會(huì)為個(gè)人大病籌款中發(fā)出現(xiàn)的問題。僅在9月、10月，便接連發(fā)生了兒慈會(huì)9958項(xiàng)目“地方負(fù)責(zé)人”卷走千萬(wàn)救命錢等多起爭(zhēng)議事件，修改決定草案對(duì)此皆有回應(yīng)。

　　如何防范惡性事件風(fēng)險(xiǎn)？如何規(guī)制個(gè)人求助？如何完善全鏈條監(jiān)督機(jī)制？成都商報(bào)-紅星新聞?dòng)浾卟稍L了多位學(xué)者、律師、一線基金會(huì)秘書長(zhǎng)，探討慈善法修改方向。

　　擬嚴(yán)格規(guī)制個(gè)人求助

　　網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)義務(wù)

　　個(gè)人大病救助是近年慈善行業(yè)屢次卷入風(fēng)波的焦點(diǎn)領(lǐng)域。此次修法最引人關(guān)注的就是擬填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人求助法治空白，首次將個(gè)人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入慈善法規(guī)范并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策。

　　個(gè)人求助活動(dòng)區(qū)別于慈善募捐和非法的個(gè)人募捐。北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍向記者表示，這兩種行為除了發(fā)起主體不同，更重要的是目的不同，慈善募捐強(qiáng)調(diào)公益性，與為特定的人的困境的解除有本質(zhì)區(qū)別。據(jù)中青報(bào)報(bào)道，2016年慈善法草案審議時(shí)，十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，個(gè)人求助不屬于慈善活動(dòng)，不受慈善法調(diào)整。現(xiàn)行慈善法附則第一百一十條為個(gè)人在一定范圍內(nèi)求助、開展群眾性互助互濟(jì)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、公益慈善研究院副院長(zhǎng)賈西津向記者表示，個(gè)人求助不屬于公益目的，現(xiàn)在擬在附則中專門增加一條，是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，重申一下一般民法責(zé)任。

　　偽造病歷、虛構(gòu)家庭條件……各種“詐捐”事件始終困擾著網(wǎng)絡(luò)上的個(gè)人求助。2018年，愛心籌、輕松籌和水滴籌三大平臺(tái)在民政部的指導(dǎo)下，發(fā)布倡議書和自律公約，2020年再次升級(jí)，包括加強(qiáng)信息審核、信息公示、資金監(jiān)管，約束員工和合作伙伴。據(jù)12月22日的記者會(huì)介紹，草案一方面擬要求求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對(duì)信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過虛構(gòu)、隱瞞事實(shí)等方式騙取救助。

　　另一方面明確從事個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部門指定，對(duì)通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)求助，擬明確從事個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)通過其發(fā)布的求助信息真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。同時(shí)，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門制定具體管理辦法。

　　個(gè)人求助信息發(fā)布平臺(tái)多種多樣，是否都需要擔(dān)責(zé)？修訂草案中的“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”在修正草案中改為“個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)”，但“個(gè)人網(wǎng)絡(luò)求助平臺(tái)”是什么還不明確。對(duì)此，北京春苗慈善基金會(huì)秘書長(zhǎng)崔瀾馨建議，可以將平臺(tái)分為兩種，有收費(fèi)的比如輕松籌、水滴籌，就需要有信息真實(shí)性查驗(yàn)的義務(wù)。不收費(fèi)的平臺(tái)，比如發(fā)朋友圈、個(gè)人微博、小紅書，按照工信部相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理規(guī)定即可。

　　明確公益性定義

　　避免慈善組織為特定個(gè)人募捐

　　個(gè)人求助和慈善募捐的區(qū)別還涉及到受益人的問題。許多慈善組織為個(gè)人大病救助發(fā)起募捐。金錦萍和賈西津曾表示，慈善組織為特定個(gè)人發(fā)起募捐活動(dòng)違背了公益性原則。對(duì)于此次修法，她們進(jìn)一步建議明確公益性定義。金錦萍指出，多次慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，癥結(jié)均在于現(xiàn)行慈善法沒有明確公益性定義，使得公益募捐有演化為非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。

　　立法者已經(jīng)在措辭中體現(xiàn)了不特定個(gè)人原則。通過慈善法的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的秘書處法案組副組長(zhǎng)闞珂接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)曾表示，慈善法沒有對(duì)慈善下明確定義。按照該法第八條的規(guī)定，慈善組織開展慈善活動(dòng)的受益對(duì)象是“社會(huì)”?！懊嫦蛏鐣?huì)”四個(gè)字是在特意增加的，有特定的含義：將學(xué)術(shù)用語(yǔ)“不特定大多數(shù)人群”轉(zhuǎn)化成了法律語(yǔ)言“面向社會(huì)”。慈善組織按照其章程、宗旨，面向不特定的大多數(shù)人提供幫助，而且不得有關(guān)聯(lián)關(guān)系。早在2001年發(fā)布的公益事業(yè)捐贈(zèng)法釋義也曾指出，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的個(gè)人或人群。北京新陽(yáng)光慈善基金會(huì)秘書長(zhǎng)劉正琛此前接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，慈善組織幫助遴選出來(lái)的特定患者募捐，和從資金池中直接資助遴選出來(lái)的患者，沒有本質(zhì)的差別，關(guān)鍵是這些特定患者要經(jīng)過公平的程序遴選，但是這對(duì)公益組織規(guī)范運(yùn)營(yíng)的要求很高。

　　規(guī)范大量“加盟”

　　擬強(qiáng)化公募慈善組織的管理責(zé)任

　　此次修法擬強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時(shí)的主體責(zé)任。我國(guó)對(duì)于慈善組織公募資質(zhì)審批嚴(yán)格，有公募資質(zhì)的慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)小于從事相關(guān)活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量。慈善法第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)募捐項(xiàng)目的信息展示中，兩者通常體現(xiàn)為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”和“收款機(jī)構(gòu)”。

　　金錦萍認(rèn)為，公募基金會(huì)大規(guī)模分享公募權(quán)是下一步慈善領(lǐng)域出現(xiàn)集中性事件的一大隱患。她贊同強(qiáng)化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權(quán)時(shí)的主體責(zé)任。

　　此次修法，第二十六條擬加入一款，慈善組織應(yīng)當(dāng)對(duì)合作方進(jìn)行評(píng)估，并在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息，在“法律責(zé)任”部分，還對(duì)未評(píng)估合作方或載明相關(guān)信息的擬明確罰則。據(jù)21日發(fā)布會(huì)，修改決定草案還加入“簽訂書面協(xié)議”、“并對(duì)合作方的相關(guān)行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)合作募得的款物進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和管理”的要求。

　　不過，多位在一線的公募基金會(huì)負(fù)責(zé)人向記者表示，公募機(jī)構(gòu)分享公募權(quán)時(shí)，權(quán)益少，義務(wù)和責(zé)任過重。一位副秘書長(zhǎng)表示，法律沒有相應(yīng)配套支持，或可加入行政部門的力量，與公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權(quán)的合作方。

　　對(duì)于慈善組織長(zhǎng)期公信力偏弱的問題，在強(qiáng)化監(jiān)管和信息透明度上，此次修法還有多處體現(xiàn)。草案在“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”兩章對(duì)于各方的責(zé)任有多處細(xì)化強(qiáng)化。如，對(duì)于公募慈善組織對(duì)公募活動(dòng)或者慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況信息公開，增加“詳細(xì)”公開的措辭。

　　監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存

　　有專家建議引入公益訴訟制度

　　2020年的慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告指出，監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存。北京市致誠(chéng)律師事務(wù)所律師何國(guó)科一直呼吁慈善領(lǐng)域采取更多監(jiān)管方法和創(chuàng)新，完善整體的監(jiān)督機(jī)制。他表示，目前整個(gè)慈善領(lǐng)域的主管部門為民政部門，但是民政部門管理所有事情并不科學(xué)、不合理，民政部門工作人員可能欠缺相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，很難進(jìn)行管理、服務(wù)、指導(dǎo)。

　　同時(shí)，何國(guó)科指出，民政部門的監(jiān)管手段有限，很多時(shí)候僅有非處罰措施，哪怕違法違規(guī)情形已經(jīng)嚴(yán)重侵害了公眾的利益，可能也只能責(zé)令改正，社會(huì)效果更有限。此次修法擬明確各工信、公安、國(guó)家安全、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、網(wǎng)信、金融監(jiān)督、教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、體育、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等各部門機(jī)關(guān)職責(zé)。據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》報(bào)道，10月22日全國(guó)人大常委會(huì)分組審議慈善法修正草案時(shí)，多位委員建議引入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度。

　　何國(guó)科指出，慈善領(lǐng)域是典型的公共利益聚集地，慈善領(lǐng)域的重大事件也能引發(fā)社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，目前存在很多捐贈(zèng)虛假宣傳等沒有明確受害主體但侵害公共利益的現(xiàn)象。這為公益訴訟介入慈善領(lǐng)域，提供了法理上的基礎(chǔ)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)捐贈(zèng)當(dāng)中大量是小額的、個(gè)體的，個(gè)體維權(quán)動(dòng)力不足。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，慈善組織會(huì)在很多情況下處于相對(duì)弱勢(shì)的狀態(tài)，公益訴訟可能被人利用，起不到保護(hù)慈善主體或保護(hù)慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認(rèn)為，此前確立的公益訴訟制度都經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間專題調(diào)研和試點(diǎn)，目前時(shí)機(jī)或還不夠成熟。

　　成都商報(bào)-紅星新聞?dòng)浾?胡伊文北京報(bào)道