數(shù)字賦能

　　深化國財國土領(lǐng)域檢察公益訴訟

　　最高檢第八檢察廳負責(zé)人就

　　第四十六批指導(dǎo)性案例答記者問

　　日前，最高人民檢察院以“守護國財國土、助推惠民政策落實”為主題發(fā)布第四十六批指導(dǎo)性案例。指導(dǎo)性意義體現(xiàn)在哪里？數(shù)字檢察如何發(fā)揮作用？檢察機關(guān)如何保障國家惠民政策有效執(zhí)行？最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列就此回答了記者提問。

　　問題一：請您談?wù)劄槭裁匆l(fā)布這批指導(dǎo)性案例？

　　胡衛(wèi)列：今年是貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是公益訴訟檢察走過全面推開五周年重要時間節(jié)點進入轉(zhuǎn)型升級、邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要一年。多年來，全國檢察機關(guān)始終心懷“國之大者”，認真貫徹落實習(xí)近平法治思想、習(xí)近平經(jīng)濟思想，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，依法能動履職，積極在國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等重點領(lǐng)域加大辦案力度，努力在精準(zhǔn)監(jiān)督、效能監(jiān)督上下功夫，并不斷拓展國財國土領(lǐng)域監(jiān)督內(nèi)涵和外延，助力保障國家惠民政策有效執(zhí)行，努力維護國家和社會公共利益。2018年1月至2023年6月，全國檢察機關(guān)共立案辦理國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件55270件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件9504件，共督促收回國有財產(chǎn)290億余元，收回國有土地使用權(quán)出讓收入351億余元，收回被非法占用的國有土地6.75萬余畝。最高檢直接立案辦理了污染企業(yè)違規(guī)享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策案，并通過指導(dǎo)辦理一批難度大、有影響的案件，督促整治成品油稅收監(jiān)管秩序，督促保護養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險基金，督促追回煤炭等礦產(chǎn)資源損失和國有土地使用權(quán)出讓收入，督促依法處置閑置低效用地等，帶動各級檢察院不斷加強國財國土領(lǐng)域辦案工作。

　　但由于公益訴訟法律制度供給尚不完善，現(xiàn)有法律規(guī)定較為原則，辦案實踐中各地對國財國土等重點領(lǐng)域仍然存在“線索發(fā)現(xiàn)難”“調(diào)查取證難”“案件范圍和界限不明確”“辦案質(zhì)效有待提高”等一些實際困境。本批案例旨在發(fā)揮指導(dǎo)性案例在事實認定、證據(jù)運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面的示范引領(lǐng)作用，復(fù)制推廣各地在辦案實踐中形成的好經(jīng)驗、好做法，更好地指引各級檢察機關(guān)準(zhǔn)確把握公益訴訟檢察職能特點和辦案規(guī)律，提升辦案質(zhì)效，有力地破解國財國土等重點領(lǐng)域執(zhí)法、司法難題，甚至是一些歷史遺留問題，為助力構(gòu)建國家新發(fā)展格局和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮法治保障作用。

　　問題二：這批案例的指導(dǎo)性意義體現(xiàn)在哪些方面？

　　胡衛(wèi)列：本批指導(dǎo)性案例對于指導(dǎo)檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟檢察職能，保護國有財產(chǎn)、國有土地使用權(quán)以及保障國家惠民政策有效執(zhí)行等方面具有較強的指導(dǎo)意義，充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的勇氣和智慧。

　　一是引領(lǐng)公益訴訟檢察部門樹牢和踐行依法能動履職、以更高層次訴源治理促進高水平保護國財國土的工作理念。國財國土是公益訴訟檢察兩個傳統(tǒng)法定領(lǐng)域，這兩個領(lǐng)域點多面廣、公益損害隱蔽、政策敏感性強，各地對其職能特點和辦案規(guī)律往往把握不夠準(zhǔn)確，辦案方向和重點不夠明確。此批案例注重運用系統(tǒng)思維，找準(zhǔn)監(jiān)督切入口，最大限度挽回國有財產(chǎn)流失、促進土地資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，并通過督促糾正行政違法行為，促進完善相關(guān)制度機制，更好地服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

　　二是拓展公益訴訟檢察案件范圍和類型，并為辦理類似案件提供可推廣、可復(fù)制、具有創(chuàng)新性的辦案思路和方式方法。由于法律制度還不完善，公益訴訟檢察的領(lǐng)域范圍和程序機制還不明晰。此批案例拓展了傳統(tǒng)國財領(lǐng)域案件類型，明確了檢察機關(guān)對公共政策實施過程中有關(guān)組織和個人套取、騙取、截留、挪用各類助企惠民紅利等情形，可以依法開展公益訴訟，確保政策紅利落地見效，拓展了公益訴訟檢察服務(wù)黨和國家工作大局的空間。同時，依托大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)類案線索、督促相關(guān)行政機關(guān)達成協(xié)同共治、將檢察建議做成剛性的經(jīng)驗做法以及從中提煉的辦案機制等，對各地辦好同類案件具有指導(dǎo)意義。

　　三是展示公益訴訟檢察助推國財國土保護和惠民政策落實的良好成效。此批案例涉及大數(shù)據(jù)賦能稅收監(jiān)管、土地閑置低效的分類處置、監(jiān)督國有土地使用權(quán)出讓收入繳入國庫“最后一公里”等方面，展示了檢察機關(guān)在有效保護國有財產(chǎn)和國有土地出讓收益中發(fā)揮的重要作用，有助于提升國財國土領(lǐng)域公益訴訟工作的社會認知度和影響力。

　　問題三：剛才您提到數(shù)字檢察應(yīng)用于公益訴訟取得了積極的效果，能否再詳細介紹一下，與傳統(tǒng)的辦案模式相比，數(shù)字檢察對辦理國財國土領(lǐng)域案件有哪些積極作用？工作中如何把握好與行政機關(guān)的職責(zé)界限？

　　胡衛(wèi)列：上個月，應(yīng)勇檢察長在數(shù)字檢察工作專題研修班上對數(shù)字檢察是什么、干什么、怎么干作了深刻闡述，為我們公益訴訟檢察工作應(yīng)用數(shù)字檢察，落實“業(yè)務(wù)主導(dǎo)、數(shù)據(jù)整合、技術(shù)支撐、重在應(yīng)用”工作機制指明了方向。與傳統(tǒng)就案辦案的模式相比，數(shù)字檢察具有可復(fù)制、便推廣的特性，能夠放大、疊加、倍增法律監(jiān)督質(zhì)效。最高檢指導(dǎo)有關(guān)檢察機關(guān)堅持數(shù)字賦能法律監(jiān)督，充分發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體共治的獨特優(yōu)勢，綜合利用跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)，破解某一特定領(lǐng)域傳統(tǒng)執(zhí)法、司法難題，以法律監(jiān)督助力行政機關(guān)依法行政，保護國有財產(chǎn)和國有土地。

　　一是充分彰顯檢察責(zé)任擔(dān)當(dāng)。尤其是在辦理國財國土領(lǐng)域的公益訴訟案件中，以往我們發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索都是依托群眾舉報或者財政、審計、稅務(wù)等部門個別移送，但是數(shù)字檢察模式下，檢察機關(guān)通過打造大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，能夠主動挖掘出批量的類案線索，推動檢察法律監(jiān)督從個別、偶發(fā)、被動轉(zhuǎn)向全面、系統(tǒng)、主動。

　　二是全面釋放數(shù)字檢察監(jiān)督效能。大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型凝聚了公益訴訟檢察的辦案邏輯和經(jīng)驗做法，具有可復(fù)制、可推廣的基礎(chǔ)，檢察機關(guān)通過在更大范圍應(yīng)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，能夠?qū)崿F(xiàn)同類問題在不同地區(qū)得到有效解決。如督促整治成品油稅收監(jiān)管秩序一案中，非標(biāo)油綜合治理監(jiān)督模型在浙江、北京兩地推廣應(yīng)用，均取得了積極的成效，足以證實該模型的科學(xué)性、可復(fù)制性和可推廣性，具備了全國推廣的基礎(chǔ)。

　　三是深度推進社會治理創(chuàng)新。與以往辦理國財國土領(lǐng)域解決個案、就案辦案的方式不同，數(shù)字檢察更加注重問題導(dǎo)向，通過解剖執(zhí)法司法難點、堵點問題，深挖案件背后社會管理漏洞，讓我們檢察機關(guān)開展類案監(jiān)督的規(guī)則和方法，上升到行政機關(guān)訴源治理、系統(tǒng)治理的具體措施，助力行政機關(guān)既“治已病”，更“防未病”，將檢察公益訴訟職能優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為社會治理有效動能。

　　可以說，通過打造大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，實現(xiàn)了數(shù)字檢察和檢察公益訴訟的融合發(fā)展，從歸納總結(jié)公益訴訟個案經(jīng)驗，到打造大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型固定個案經(jīng)驗，最終利用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，助力公益訴訟辦案經(jīng)驗得以全面推廣。

　　在運用數(shù)字辦案中，我們強調(diào)要注意把握好檢察權(quán)與行政權(quán)的界限。以“非標(biāo)油”綜合治理監(jiān)督模型為例，該模型已經(jīng)取得了“一域突破、全省推廣、異地應(yīng)用”的良好效果，具備了復(fù)制推廣的基礎(chǔ)。目前，檢察機關(guān)也參與了全國成品油行業(yè)專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)工作安排，正在與有關(guān)部委密切溝通，大力推進并努力實現(xiàn)跨部門關(guān)鍵數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，在運用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型獲取偷逃稅等線索后，及時將有關(guān)數(shù)據(jù)向相關(guān)部門反饋，助力挽回國家巨額稅收流失。當(dāng)然，我們在參與行業(yè)專項整治過程中，將堅決做到“推動不替代、到位不越位、協(xié)助不包攬”，既要積極推動行業(yè)專項整治工作向縱深推進，取得積極成效；也要對行政機關(guān)在收到線索后不作為、違法作為進行動態(tài)跟蹤監(jiān)督；更要尊重行政機關(guān)是行業(yè)整治、社會治理的第一順位的主體地位，協(xié)助相關(guān)部門合力整治行業(yè)亂象。

　　問題四：這批指導(dǎo)性案例中有一件是針對保障國家惠民公共政策有效執(zhí)行的行政公益訴訟案，請問在此類案件中檢察機關(guān)如何認定公共利益受損？

　　胡衛(wèi)列：公共政策是國家通過對資源的戰(zhàn)略性運用，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會活動，解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。公共政策本質(zhì)上是公共利益的權(quán)威性分配，公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點。在該案中，國家電網(wǎng)作為國有獨資企業(yè)，其在國家出資下通過電力經(jīng)營所產(chǎn)生的收益屬于經(jīng)營性國有財產(chǎn)范疇，電費降價政策實際上是將本應(yīng)由國家收取的非稅收入讓渡給實際用電戶，是國家一種變相的補貼，與退稅政策類似。雖然從表面上看侵占的是用電戶的財產(chǎn)，國家電網(wǎng)沒有額外的損失，國有財產(chǎn)總量未減少，但從國有財產(chǎn)有效利用的角度考慮，通過電費降價方式讓渡給用電戶的這部分國有財產(chǎn)未能實現(xiàn)降低企業(yè)用電成本的最終目的，損害了社會公共利益。保護國有財產(chǎn)有效利用的案件，亦應(yīng)屬于國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件。

　　檢察機關(guān)在辦理此類案件時，應(yīng)認識到公共政策執(zhí)行的公共利益屬性，對于在公共政策實施過程中違法違規(guī)套取、騙取、截留、挪用各類助企惠民補貼，致使政策功能和目的失效、眾多社會成員合法權(quán)益受損的情形，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公益訴訟在節(jié)約訴訟成本、推動訴源治理方面的優(yōu)勢，依法開展監(jiān)督，保障惠民公共政策貫徹落實。

　　問題五：2023年，國有財產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟檢察工作還會有哪些重點舉措？

　　胡衛(wèi)列：2023年，我們?nèi)尕瀼芈鋵嶞h的二十大精神和全國兩會精神，緊密圍繞黨和國家工作大局尋找切入點和著力點，以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，依法能動履職，切實發(fā)揮檢察公益訴訟促進國財國土領(lǐng)域國家治理的制度作用，加強對下指導(dǎo)，在精準(zhǔn)監(jiān)督、效能監(jiān)督上下功夫，持續(xù)深化國財國土領(lǐng)域公益訴訟檢察工作。

　　一是加大辦案力度，不斷提升辦案質(zhì)效。辦案是第一位的，優(yōu)質(zhì)高效辦案是我們的第一任務(wù)。今年，我們將持續(xù)聚焦國家重大戰(zhàn)略決策部署和民生熱點問題，加大辦案力度，研究并推廣運用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，把提升辦案質(zhì)效擺在更加突出的位置。在國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域，加大醫(yī)療、工傷保險基金、惠農(nóng)補貼資金等領(lǐng)域損害國家利益和群眾切身利益的辦案力度，有效防范國有財產(chǎn)流失風(fēng)險。在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，將指導(dǎo)各地努力辦理一批涉案金額大、時間跨度久、案情復(fù)雜的拖欠國土出讓收入案件，維護國有建設(shè)用地市場交易秩序，助力優(yōu)化國土空間體系和國土空間發(fā)展格局。

　　二是加強調(diào)查研究，著力破解實踐難題。下一步，我們將深化國財國土領(lǐng)域理論和實務(wù)疑難問題研究，進一步明晰案件范圍和類型，指導(dǎo)各地積極妥善辦理相關(guān)疑難復(fù)雜案件和新類型案件。針對國有土地使用權(quán)出讓收入征收職能劃轉(zhuǎn)中存在的銜接不暢問題，我們將加強同相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，明確配合銜接機制，推動完善相關(guān)法律規(guī)定。為落實中辦、國辦《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，解決稅收共治中的難點、堵點，最高檢和國家稅務(wù)總局將聯(lián)合開展調(diào)查研究，深入總結(jié)各地經(jīng)驗做法，建立辦理公益訴訟案件協(xié)作配合機制，促進完善稅收共治新格局。

　　作者：閆晶晶