作者：張文霞（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）；薛姝（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員）

　　中央高度重視科研院所的改革與發(fā)展問題，2021年11月，中央全面深化改革委員會審議通過的《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023年）》再次提出推進科研院所改革的任務。在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上，習近平總書記發(fā)表重要講話時強調，推進科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎制度。政府屬科研院所是科技創(chuàng)新的重要載體和國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，聚焦國家重大戰(zhàn)略需求和戰(zhàn)略科技力量建設，探索建立適合其特點的管理制度，應成為下一步科研院所改革的重點。

　　科研院所具有不同于其他創(chuàng)新主體的特征

　　政府屬科研院所一般因公共目的而設立，主要由政府資助，其研發(fā)活動和科研任務具有很強的公共性、戰(zhàn)略性和綜合性，在服務國家戰(zhàn)略目標和支撐政府履行職能方面發(fā)揮主體和骨干作用。

　　從我國的國家創(chuàng)新體系格局來看，政府屬科研院所應在強化國家戰(zhàn)略科技力量、實現(xiàn)科技自立自強中發(fā)揮更大作用。

　　政府屬科研院所具有與一般事業(yè)單位、高校、企業(yè)等其他創(chuàng)新主體不同的特征。一是普遍以科技創(chuàng)新為主業(yè)，高層次科技人才和創(chuàng)造性活動密集，成果產(chǎn)出周期長、不確定性大；二是多以完成科技任務為導向，學科發(fā)展常融于研發(fā)活動，具有以任務帶學科、帶人才培養(yǎng)的鮮明特色；三是擅長團隊作戰(zhàn)和任務攻關，在應用基礎研究和共性技術攻關方面具有組織優(yōu)勢；四是既緊貼行業(yè)又緊靠科技前沿，具有行業(yè)共性技術創(chuàng)新平臺的特征和優(yōu)勢，有利于有效連接行業(yè)需求與創(chuàng)新資源，實現(xiàn)研發(fā)活動與產(chǎn)業(yè)應用、公共服務等的融合及互相促動。

　　基于上述特點，其管理體制既要符合一般公共機構的特點和定位，由政府提供相對穩(wěn)定、可持續(xù)的經(jīng)費和條件保障，以履行職責、完成使命；又要遵循創(chuàng)新規(guī)律，建立具有充分自主性、靈活性、能夠有效激發(fā)創(chuàng)新動力和活力的運行機制和管理方式，以及適應團隊作戰(zhàn)和科研任務攻關特點的科研經(jīng)費支持方式。

　　借鑒先進經(jīng)驗使我國科研院所發(fā)展邁上新臺階

　　20世紀80年代以來，一些發(fā)達國家紛紛改革和重組科研機構以提高創(chuàng)新活力，它們對科研機構的管理有不少共性。

　　一是力求按照科研機構的特點和定位，建立特有的管理制度并以法律法規(guī)形式予以保證，甚至實行“一所一法”“一所一策”，如美國的“國立衛(wèi)生研究院法”“國家標準技術研究院法”等。

　　二是政府會為科研機構提供較為充足、穩(wěn)定的經(jīng)費支持。例如，英、美、德、日等國家的國立研究機構基本都以國家財政投入為主，并且對于重點領域機構集中投入。

　　三是面對不斷加劇的全球經(jīng)濟與科技競爭，一些國家在某些重要領域新建或強化了對卓越科研機構的支持。例如，日本在1999年開始推行獨立行政法人化改革之后，2015年再次改革，又將31個獨立行政法人科研機構改為“國立研究開發(fā)法人”，單獨制定適合研究開發(fā)規(guī)律的管理制度。2016年，日本出臺《關于促進特定國立研究開發(fā)法人研究開發(fā)等的特別措施法》，又將一些特定領域的卓越科研機構改為“特定國立研究開發(fā)法人”，給予特殊支持，以強化研究機構在前沿技術研究和應用中的地位和作用，最大程度釋放創(chuàng)新活力，促進產(chǎn)出世界最高水平的成果。

　　改革開放以來，我國政府屬科研院所不斷改革創(chuàng)新，獲得長足發(fā)展，創(chuàng)新能力、公共服務意識和水平、對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領作用等都得到顯著提升。面對國內(nèi)外新的形勢與挑戰(zhàn)，我國應充分借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，繼續(xù)深化改革、探索創(chuàng)新，走出一條具有自己特色和優(yōu)勢的高水平科研院所建設之路。特別是有實力、高水平的科研院所，更應站在國家戰(zhàn)略高度，圍繞國家重大需求和戰(zhàn)略科技力量建設，進一步凝練使命定位，釋放創(chuàng)新活力，與高校、企業(yè)等形成分工合作、協(xié)同互補的戰(zhàn)略合力，為我國建設創(chuàng)新型國家和世界科技強國、實現(xiàn)高水平科技自立自強提供強有力支撐。

　　多方發(fā)力讓管理制度更適合科研院所發(fā)展

　　科學確定政府屬科研院所的職能定位、探索建立新的適合其特點和使命定位的基本管理框架，應成為下一步科研院所改革的一項基礎性、核心性工作。

　　一是重新研究梳理各科研院所的職責定位，并以法律法規(guī)或機構章程形式明確下來。按照“四個面向”，圍繞國家戰(zhàn)略和社會重大需求導向，結合當前科研院所章程管理和績效評估改革試點工作，以機構章程制定為抓手，推進“一所一策”的制度設計，提高機構章程的權威性和有效性，使院所的職能定位和制度化保障有據(jù)可依。在科研院所章程制定中，首先應理順科研院所與政府的關系，在章程中明確規(guī)定政府部門與科研院所的權力邊界及監(jiān)管方式，充分保障院所的管理自主權。其次，發(fā)揮科技和行業(yè)主管部門在研究確定科研院所職能定位和業(yè)務屬性方面的主導作用，明確章程制定的程序和關鍵內(nèi)容，如機構的定位與職責、設立與變更、業(yè)務范圍、法人治理體系和基本運行框架、決策機制等。值得注意的是，機構章程只是機構的內(nèi)部治理文件，從長遠看，需要推進科研院所立法，逐步實現(xiàn)“一所一法”，并建立“一所一策”的財政資源配置保障方式。

　　二是探索建立科研機構基本制度框架，實行更科學合理的分類評價、分類支持和分類管理。借鑒國際上特別是日本科研機構的改革經(jīng)驗，按照科研機構運行的一般規(guī)律，建立科研院所管理的特有制度框架，以區(qū)別于一般事業(yè)單位進行管理。其核心是按照各科研機構的職責使命、主要業(yè)務活動類型和屬性等給予不同的支持和考核評價方式，突出機構的戰(zhàn)略定位和分類管理，并保障其在內(nèi)部管理、薪酬激勵上擁有充分自主權。在改革過程中，應強化科技主管部門在科研機構設置、評估和資源配置方面的統(tǒng)籌管理作用，建立相應的審核、預算統(tǒng)籌機制，減少重復建設和同質化競爭。

　　三是改革完善科技資源配置機制，支持科研院所加快建設國家戰(zhàn)略科技力量和超前部署重大項目。在保持國家科技計劃項目競爭性資助格局基本穩(wěn)定的基礎上，探索更多政府穩(wěn)定支持方式和渠道，以支持國家戰(zhàn)略科技力量建設和科技自立自強。建議在科研院所中探索開展戰(zhàn)略性科技力量建設試點工作，選取部分高水平院所作為試點，開展全面的管理體制機制改革和科研組織模式創(chuàng)新；設立專項經(jīng)費，支持其面向未來、立足科技發(fā)展前沿和國家戰(zhàn)略需求，超前布局前瞻性的高科技研發(fā)項目，為實現(xiàn)換道超車、突破國外技術封鎖積蓄有生力量、打下技術基礎。集中優(yōu)勢資源，支持重點領域的科研院所進一步打造各種高水平國家科技創(chuàng)新平臺，圍繞關鍵核心技術和戰(zhàn)略性科技任務，匯聚資源，牽頭組織企業(yè)、高校等創(chuàng)新力量開展協(xié)作攻關，探索新型舉國體制的有效組織方式。